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论中国土地经营模式变迁与农村治理转型

2020-01-03  东西二王

摘 要:土地经营模式作为时代和制度的产物,一经形成便深刻影响着农村的生产与生活形态,也形塑着农村的治理生态。17500.cn_【官方首页】-乐彩网中国土地经营模式经历了从传统租佃模式到土改模式、人民公社模式、家庭联产承包模式的变迁。不同土地经营模式在孕生不同农民、农村与国家关系的同时,也催生了与之相匹配的农村治理方式。在土地延包和承包地“三权”分置制度不断完善的土地“后承包时代”,多种形式适度规模经营仍然是农村土地经营的必然要求,农村治理也仍会延续国家权力逐步撤出、多元治理不断增强的态势。17500.cn_【官方首页】-乐彩网但国家权力撤出并非意味着国家放任农村治理发展。基于土地经营模式变迁契机,国家通过顶层设计的助推,进一步构建和完善主体多元、参与自主、内容丰富、方式民主的“共建、共治、共享”的农村治理体系与格局,是新时代推进农村治理现代化的有效路径。

土地经营模式是指在特定历史时期农村土地制度的作用下所形成的土地产权关系、经营规模及经营方式的总和。土地经营模式反映了特定历史时期农民、土地、国家关系的具体态势。作为国家制度和时代的产物,土地经营模式一方面深受经济发展水平、政治制度、思想观念、国家建设目标等因素的影响,另一方面,其一经形成也会给农村生产与生活带来深刻变革,从而形塑着农村社会的治理生态。17500.cn_【官方首页】-乐彩网中国土地经营模式经历了租佃、土改、集体化、家庭联产承包等数次变迁,并形成了特定的土地经营模式。而不同的土地经营模式孕生了不同的农民、农村与国家的关系,并形成了与之相匹配的农村治理方式。17500.cn_【官方首页】-乐彩网从农村土地经营模式与农村治理的内在关联视角分析和探讨农村治理的逻辑,有助于理解土地延包和承包地“三权”分置后农村治理生态所发生的微妙变化,进一步探索农村治理现代化转型的路径。

一、传统租佃模式:农民依附与权威自治

土地是传统农民唯一的生活来源。在中国长达两千多年的封建专制统治中,以占有土地数量划分为地主阶级和农民阶级,地主阶级土地私有制和农民租种地主土地并受其剥削构成了封建社会的基石。地主阶级因掌握着农村社会最重要的土地资源而成为统治阶级的社会基础。占人口多数的农民则依靠租种地主土地勉强维持生计。这种统治与被统治关系,使土地分割成一个个小块,形成了细碎化的土地格局。农民的命运与这些小块土地捆绑在一起,并塑造出了自身分散、保守的阶级特性,正如马克思所说,农民如同“一口袋马铃薯”。17500.cn_【官方首页】-乐彩网如何整合这“一口袋马铃薯”,使其安于被统治地位,以维持农村社会的秩序,便作为一道难题摆在了统治者面前。若由封建政权直接管理农村,将权力渗透至农村,虽然有利于加强中央集权的全面控制,但必将付出高昂的管理成本,这是封建政权无力负担的,也因此给传统农村保留了足够的自治空间。而更为重要的是传统的土地租佃模式提供了实现农村“自治”的基础性条件。当然,这里的“自治”不同于现代意义上的自治,它不是指农民作为平等主体进行的自我管理,而是在农民基于土地形成的依附关系中由被依附的农村权威进行的农村治理。

1. 农民依附关系的确立

封建土地私有制决定了地主阶级和农民阶级各自在土地上的地位,这也正是这两个阶级在整个社会中的地位。农民迫于生计租种小块土地,常年在这块土地上劳作,与土地、土地的所有者地主建立了强依附关系,“土地支配着农民,农民只是土地的附属物”[1]。这种依附一方面表现为资源依附,即农民的一切生活所需都依靠土地的产出,土地是无可替代的,离开土地,农民便不能活,土地是他们唯一关注的事情。另一方面表现为权威依附,即对地主的依靠,寻求权威对生产生活安全的保障。分散的小块土地的生产经营使农民很难形成作为一个阶级的合力,无法得到本阶级的庇护,只能向外寻找安全感。与此同时,小块土地塑造了传统农民的性格,说“人们的土地就是他们人格整体的一部分,并不是什么夸张”[2]。因为在小块土地上,农民生于斯长于斯,依靠世代累积的经验便能应对生活中的细小问题,不需要与外界过多交换就可维持生活,而且他们对于长期生活于其中的熟人社会更有信任感,依据熟人社会的亲疏远近形成了他们的“差序格局”,这种带有较强亲缘性与地域性的社会关系网络进一步强化了农民保守、内向的特性。此外,由于拥有的资源少使农民的能力有很大的局限性,无法依靠自身力量解决诸如农田灌溉、矛盾纠纷等大问题,形成了他们消极避祸,以忍让妥协换取安稳生活的不出头、不惹是生非的生活逻辑和软弱性格。一定意义上讲,农民保守、内向、软弱的性格特征助推了其对权威的依赖,在“皇权不下县”、中央权威遥不可及的情况下,传统的农村权威便成了唯一的依靠,这种依附关系构成了土地租佃模式下农村权威自治的条件,也使传统农村维持了长期的稳定秩序。

2. 权威形成与权威自治

在传统农村,占有土地是获得权力的必要条件,农村权威必然是在经济资源上具有优势的人,是土地的所有者,拥有对土地进行“占有、使用、收益和处分的全部权利”[3]。按照马克斯·韦伯的权威理论,权威由于来源不同可分为基于传统习俗、信仰获得权威地位的传统型权威,基于个人魅力赢得支持的魅力型权威和基于法律被遵从的法理权威。传统的农村权威属于韦伯所说的传统型权威,习俗、惯例是其治理农村的主要手段。这些农村权威既有治理农村的资格和资源,也有治理的意愿,借助治理身份,他们成为农村利益的集中代表及连接国家与农民的重要纽带。国家通过农村权威得以实现对农村的整合和控制,巩固了统治的基础;作为交换,国家则承认其治理农村的“合法性”,而成为农村权威强大的后盾,并以“看得见的手”不断推进权威阶层的壮大。农村权威倚重国家力量及对其治理地位的认可,自主地治理农村,不断扩大影响力,为其赢得更多的社会荣誉或经济利益。

传统农村权威自治是在国家与农民间沟通、联结并创造国家与农村社会的平衡,不意味着国家与农村社会的完全隔绝。这种自治形式下,农村权威要有能力应对国家下达的如赋税、徭役等任务,确保国家权力的效力,因此,一般情况下不存在分歧和冲突。但是,当赋税和徭役等负担过重、难以承受时,一些农村权威也会扮演国家利益与农民利益的调和者,代表农民进行谈判、抗争,不过这种抗争一般“并不对中央政府造成严重威胁”[4]。同时,作为地缘与血缘关系网络中的领袖,农村权威依据农民围绕土地长期聚居衍生出的一套如费孝通所说的依据“经教化过程而成为主动性的服膺于传统的习惯”[5]、行为规范和道德标准———“礼治”对社会进行控制。而这种“礼治”与小农经济相适应,在小块土地所划定的封闭的生产生活场域内形成一个熟人社会,在这个熟人社会中,若有悖于“礼”则会受到道义的谴责从而将忠、孝、义等传统伦理精神与农村秩序相联结起来,使农民接受和遵从,形成服从惯习。农村权威一方面依靠个人影响力凝聚村庄力量,组织村庄集体活动,管理村庄各项事务,另一方面担当着“礼”的推行者和仲裁者,对各种纠纷、悖礼行为进行公正“裁决”,维持“礼”高于一切的核心地位,在传统“家国同构”的社会结构中这也是对中央集权地位的维护。因此基于传统土地租佃模式的权威自治隐含着农民对农村权威、农村权威对国家的双重依附,只不过前者是显性依附,后者是隐性依附,最终将农村权威推向治理前台,农民却在这种“自治”下集体失声,没有任何主张权利的资格和机会,土地所确立的阶级关系使农民仅仅能作为自治的客体而存在。

二、土改模式:农民翻身与国家引领

中国共产党在新民主主义革命时期领导的土地革命,满足了农民的土地要求,从而达到动员农民参加革命的目的。1949年新中国成立后,新生政权面临着彻底推翻农村旧的统治秩序,并将其纳入社会主义国家建设体系中的任务。为此,1950年颁布了《土地改革法》,明确了农民的土地权利,从而拉开了土改运动的序幕。土地革命以消灭封建地主阶级土地所有制为目标,使农民不仅获得了土地使用权,更获得了所有权,中国农村阶级结构也因此发生了重大变革,传统农村的社会秩序随着地主阶级的被消灭而瓦解,农村社会需要新的组织机构与权威力量来整合和治理。

1. 农民翻身与权威重构

土地改革所确立的新的土地制度使农民不仅第一次有了自己的土地,成了土地的主人,而且在政治上获得了一种新的身份认证,他们不再以受剥削的被统治阶级身份而是以国家平等一员的身份从事生产活动,拥有受法律保护的不可被剥夺的各项权利。新政权运用强制力将地主阶级的土地分配给农民,不仅赢得了农民的认同和支持,更是树立了“农民群众在农村中的政治优势”[6]。这场土地革命运动所运用的阶级划分标准使原有的地缘、血缘主导的传统农村权威地位失去了合法性基础而丧失了对农村的治理权、控制权,农民作为土地所有者逐步获得了农村治理的权力和权利。特别是农村基层政权组织的确立,不仅赋予了农民的治理主体地位,而且成为农民与国家之间新的连接纽带,承担起落实国家政策、增强农民政治认同感的责任,从而形成新的农村权威。新农村权威与传统农村权威有着本质区别:一是阶级身份不同。传统农村权威与新农村权威分别属于两个对立的阶级,即地主阶级和农民阶级,传统农村权威维护和维持的是剥削与被剥削的关系,新农村权威体现的是农村劳动人民平等的生产和生活关系。二是生成机制不同。传统权威主要是基于血缘、地缘关系和传统“礼治”规则而产生的,他们拥有超越其他人的经济、社会资源,并能运用这些资源建构起相对稳定、使农民有所庇护的村落环境;土改时期涌现出的农村新权威带有更多的政治色彩,凭借国家赋予的权力和地位对农村进行符合国家意志的治理,实现国家对农村社会有效控制和整合。

2. 组织重组与政府管理

土地改革从根本上改变了传统租佃式的土地经营模式,尽管土地仍维持传统的小块经营种植方式,但其所有者身份的转换使原有的农村组织分崩离析。如何使分散的农民在新的治理基础上重新组织起来,“对于一个向来被视为‘一盘散沙’的农业大国来说,其意义尤为重大”[6]。而只有国家拥有这样的整合力量。事实上,国家强制力也始终贯穿于中国土地改革过程之中,这意味着土地改革已经不单单是一场土地所有制的变革,更重要的是伴随着土地改革,国家将权力渗透到广大农村的各个角落,在彻底瓦解原有治理基础的同时重新成立与新政权相契合的基层组织,这就“为建构一个权力集中而又有强大渗透能力的现代民族———国家奠定了基础”[8]。具体体现在:一是加强农村党组织建设。中国共产党在农村的各级党组织是土地改革的领导力量。老解放区早在新中国成立前的土地改革运动中就已建立了党组织的基本框架,新解放区党组织当时只停留在乡级,尚未延伸至农村内部。中国共产党在土地改革中“采取了乡设党、团的委员会,村设党、团的支部及小组的方式”[9],通过层级分明的党组织、团组织设置,严格筛选、把关,将农民中经得起考验的骨干分子、积极分子吸纳进党的队伍中来,初步建构起党领导农村的组织网络。同时为保证土地改革的顺利进行,中国共产党还选派了一批党政干部、新解放城市的青年和学生组成土改工作队,派驻到各地农村。作为新政权代表直接进入农村的工作队一方面指导土地改革工作的开展,另一方面着力发展、培育党在农村基层的组织力量,对农民进行政治动员、思想教育和组织工作,从而树立党在农民心目中的权威地位。二是加强农村政权体系建设。根据《土地改革法》规定:土改期间,县以上各级人民政府组织土地改革委员会指导和处理相关事宜。而在县以下则实行区、村或区、乡两级建制,将行政区划缩小、细化,区作为县政府的派出机构,领导乡或村的工作,乡或村的规模一般较小,“户数在一百到五百户之间不等,人口在五百到三千人之间”[10],这些机构设置系统推进了农村政权建设。通过完善基层行政建制,进一步摧毁了旧的体制,建立起民主的政权体系,从而使国家与农民之间形成更直接、紧密的联系。作为国家权力末梢的基层政府直接面向农村、面对农民,有利于逐步消解传统农村权威的中介作用,有效地实现了对农村的社会控制。三是推进农民协会发展。“根据中华人民共和国土地改革法,农民协会是农村中改革土地制度的合法执行机关。”[11]土地改革期间,农民协会作为农民自愿结合的群众组织,在组织和领导农民开展打土豪、分田地、清匪反霸等活动中发挥了不可替代的作用。需要说明的是,当时的农民协会虽为农民组织,但其从未脱离国家权力之外独立开展活动,而是始终作为执政党和政权体系的外围组织贯彻执行着国家意图,事实上成为国家力量在农村正式体制外的一种延伸。因此,在完成土地改革任务后,到1952年乡人民政府成立,其活动逐渐减少乃至消失[12],其内部的骨干成员大多进入政权机构,以正式政权代表身份继续在农村发挥国家权力的影响和作用力。通过土地改革时期的“政党下乡”“政权下乡”及扶持农民组织,国家自上而下开始的农村社会重构,不仅以土地赢得了在农村重建政权组织的深厚群众基础,而且注意发挥农民主体作用,在彰显农民经济、政治上权利主体地位的同时,进一步将权力下沉至农村,加强了农村控制。

三、人民公社模式:权利消解与政府管理

土地改革实现了农民阶级的解放和土地的农民所有,但并没有改变小农经济的生产经营状况。党和国家将土地改革归入民主革命的一部分,并认为土地私有制不符合社会主义的要求,认为在完成土地改革后还必须对限制农业生产力发展的小农经济进行社会主义改造,向土地集体所有制过渡。于是,在全国范围内开展了旨在将农民组织起来的农业合作化运动。经历互助组、初级社、高级社三个阶段的合作化运动,一方面将农村生产资料从私有制过渡到集体所有制,最终实现集体化;另一方面重建了农村的政治组织和经济链条,由合作社实际上掌握了农村经济社会的权力,实现了“村社合一”。为进一步满足国家掌控并从农村汲取资源的需要,“村社合一”的合作社又逐渐演变为“政社合一”的人民公社。人民公社将广大农民全部纳入人民公社体制中,农民成为公社社员,并实行一切生产资料实行“队为基础,三级所有”,即以生产队为基础,公社、生产大队、生产队三级所有、三级核算。农民身份、社会关系、生产生活方式发生重大变化,国家权力通过人民公社严密的组织体系,实现了对农村的有效管理。

1. 集体化与农民权利消长

土地改革使农民第一次感受到了自己权利的真实存在,不仅对土地享有所有权,而且享有使用权。而之后的人民公社作为“消灭农民的土地私有产权,把农民劳力集中在集体农庄里听从国家计划命令的体制”[13],将土地从农民个人所有变为了集体所有。建立人民公社的初衷是要克服小农经济的弊端,促进农民的组织合作和农业生产的发展,使农民摆脱贫困,实现农村集体化后,劳动生产率得到了提高。据统计,1958年粮食产量为20,000万吨,到1978年增长至30,477万吨[14],增幅达52%,但农民的生活却改善不多,国家优先发展重工业的发展战略导致城乡二元结构和价格“剪刀差”,造成城乡差别,加重了农民负担。

2.“政社合一”体制下的政府全面管理

人民公社时期的农村治理具有高度集权的特点。土地集体化———土地集体所有、集体经营,为高度集权的“政社合一”体制奠定了经济基础,打破了小农经济细碎化的土地经营格局。农民被组织起来进行合作生产,并不适合当时农村生产力发展水平,因此,农民的生产积极性受到影响。在这种“国家通过统一的计划来控制和管理土地上的生产经营活动的制度安排”下,“农民没有生产自主权和生产剩余的索取权”[15],土地所有权和经营权被虚置,农民的主体性弱化,农民的内在分散程度加剧。

国家对人民公社最初的设想是,把原来分立的乡级政权与合作社合二为一,“全国是一个大公社,政社合一,公社之内有分工”[6],以最大限度并有效地整合新中国成立初期分散孱弱的农村社会资源和力量。人民公社作为政权组织与农业经济组织的统一体,以其强大的权能重新布局农村的治理领域、分配农村的治理资源。层级式管理使农村社会生产生活受到严格控制,保证了政府对农村社会的全面管理和对农村资源的分配权。在这一体制下,农村基层社会失去了应有的自治性,农村不仅难以持久承受,而且连维持自身发展的可能[17]。

四、家庭联产承包模式:权利复活与村民自治

人民公社的弊端日益凸显,农村发展停滞,农民生活贫困。1978年12月,党的十一届三中全会标志我国进入改革开放新时期。农村改革率先启动,国家开始重新规划、调整农村的土地政策。安徽小岗村创造性的家庭联产承包责任制得到认可,并在全国推行。自此,以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制正式确立。随着农村土地所有权和使用权逐渐分离,农民逐步获得了土地的经营自主权。随着各级政府逐步放松对农村与农业生产的集中管理,农民土地经营自主性增强,获得了自治的权力和空间。

1. 农村基层民主的发展

家庭联产承包模式是广大农民积极探索的结果。这一模式既体现了社会主义“公有制”的理想目标,使农村不致因土地私有而两极分化,又避免了农民在集体土地上均等化劳动造成的低效。在这种模式下,一方面农民取得了合法的土地承包经营权,成为土地实际的主人。经过土地权利的失而复得,农民的权利意识进一步增强,同时随着市场经济向农村的逐步推进,农民开始作为独立的市场主体参与竞争,他们可以“自行决定在自己的土地上种什么样的作物,花多少时间来耕种,以及可以做些什么别的活儿”[18]。基于对生活改善的期待,农民已不再仅满足于土地所带来的自给自足,而是更加具有“经济人假设”特质———精于算计、趋向理性,以获得更高的收入。经济理性的提升使农民逐渐形成了异于传统情感本位的、以“利”为中心的价值判断体系,并依此来权衡各种人、物及相互关系,进而做出有利于“利”的行为选择。权利需求和民主观念在农民追逐经济利益的过程中快速生长。另一方面土地重新回归到小块、细碎的经营格局中,农民从集体回归家庭,家庭成为取代传统家族和集体组织满足农民生活、情感所需的核心单元。小规模的生产与生活环境塑造了农民特殊的文化和社会心理:既在一定程度上保有传统村落的礼俗习惯,又在个人利益从集体中剥离后更具内向性,只关注自己的承包地,关注个人和家庭的利益而缺少公共关怀。总的来说,在家庭联产承包责任制推行之后、大规模的土地流转发生之前,农民处于彼此分散、各自逐利的状态,延续了小农内向、保守的部分特性,但不同的是,由于土地经营的主体地位使农民在经营过程中既拥有相应的自主权利,也需独自面对风险,因此他们迫切希望有更多的法定权利,以保障生产与生活的稳定。

2. 利益博弈下的村民自治

土地经营模式向家庭联产承包经营的转变创造了农村治理变革的契机,在人民公社的集体化模式走向终结后,农村出现了政府管理缺失与基层政权乏力、治理缺失的困境,恢复主体地位的农民自发地开始了自治的实践。而党和国家适应并推动农民自治实践要求,于1998年通过颁布和实施《中华人民共和国村民委员会组织法》在法律上认可了村民自治的农村治理模式,从而赋予村民自治以合法地位。村民自治在训练农民民主技能、塑造农民民主意识、提升农村民主水平方面取得了显著成效。但不能不看到,在家庭联产承包责任制基础上生长起来的村民自治自实施以来就被裹挟在各种利益关系中,其发展过程并不平顺。一是农村自治组织的两难境地。家庭联产承包制改变了人民公社时期国家与农民的关系,国家赋予农民以土地权利。当然,这并不意味着国家对农村社会的完全放任,土地等农村相关政策的主导权仍然在国家手中。国家通过税收制度和政策主导着农村基层治理格局。例如,税费改革前按制度规定农民必须缴纳农业税,以此来换得土地的使用权,农业税成为农民的主要负担,征税也成为乡镇政府和农村自治组织的主要任务。强制征税本身就是件费力不讨好的事,特别是在收成不好的年度这项工作就变得格外艰难,从而造成乡镇干部与农民关系的紧张。而村委会虽是村民自治组织,但由于制度上对自治权限的规定模糊不清,在实践上又要求村委会协助乡镇政府完成征税任务(包括承接和落实乡镇政府的各项政策和规定),这就使得村委会在村治实践中脱离自治轨道,实际担当着乡镇政府派出机构的角色进行农村治理。自2006年取消农业税,农民没有了来自土地的负担,并得到国家各种种地补贴。而此时的村民自治组织经费来源困难,加上农村集体经济萎缩,乡镇政府以及村民自治面临经费危机,甚至运转都成问题。二是农村集体权力虚置。家庭联产承包制对土地集体所有权的设定决定了村民自治组织在整合农民方面的优势,也划定了范围—只有拥有集体土地产权的村民才享有自治权利,农民被整合在自己拥有土地产权的行政村的治理体系中[19]。尽管家庭联产承包模式下的土地归村集体所有,但农村土地集体所有权长期虚置,农民因被赋予承包经营权而成为土地实际的所有者,并因土地的小块、细碎经营而重新分散为单独的个体。在这种情况下,农民的集体观念大为减弱,村集体也难以再依靠传统的依附关系维持其内聚力,使农民对其产生归属感。特别是在市场化进程不断推进条件下,农村社会结构、利益关系、价值取向更加趋向多元化,农民逐步成为“社会化小农”“农民生产、生活、交往更加复杂”[20],远远超出农村自治组织的掌控能力。面对利益不断分化、权利意识增强的农民,村民自治组织出现了整合能力弱化、自治主体分化、参与动机复杂化、行为逐利化的治理难题。

五、适度规模经营模式:治理生态转型与农村治理多元化

随着土地流转范围的扩大及农业现代化的深入推进,国家适时引导土地经营模式进行新一轮的变迁,即在家庭联产承包制基础上实行土地所有权、承包权、经营权三权分置,推进土地经营格局由细碎化向适度规模经营转变。适度规模经营意味着与土地紧密相连的农村治理将再次发生变革。因为,农民的心理、收入水平、交往原则、民主观念、科技意识、关系网络、市场理念将不同程度地因土地所划定的新生产格局而发生新的适应性变化,农村治理生态必将会因此被重塑。因此,必须在新的土地经营模式下重新思考农村治理转型问题。

1. 农村治理生态转型

改革开放40年来,我国农地改革不断深化和推进,特别是党的十八大以来,随着土地确权和土地流转的推进,我国农村土地改革进入新时代———土地确权、土地流转经营、第二轮承包到期后再次延包30年等作为继农村家庭联产承包责任制后的里程碑式的土地改革举措,标志着农村土地承包进入“后承包时代”。“后承包时代”农村土地征收制度和农村集体经营性建设用地入市改革1虽然不能改变农村多种形式土地适度规模经营的主线(2019年中央一号文件),但其治理环境已发生悄然转型。

一是治理主体从单一转向多元。在与家庭联产承包模式相生的统分结合、双层经营体制下,土地所有权与承包经营权实现分离,促成了土地主体从单一走向多元,在农村治理中也形成了以集体所有为权力基础的自治组织和以承包经营权为权利基础的农村权威等正式与非正式的多元治理主体。

二是农民参与方式从依附式转向自主式。农民参与社会治理的方式受制于其在土地上的权利地位。家庭联产承包模式作为国家对农民土地需求的回应,也顺应了国家的民主发展取向,在赋予农民更多土地权利的同时也确定了农民的土地主体地位。毋庸置疑,农民的土地主体身份使得其获得了实质性农村治理的自主权利,即农民平等地享有选举权、决策权、管理权、监督权,从而使农民摆脱了过去的依附地位,成为农村治理的主要力量,但主体地位和自主权利的获得,为农民更积极地参与农村治理创造了前提性条件。

三是治理内容从与土地直接相关转向间接相关。我国人多地少,再加上土地是传统农民主要收入来源的状况,使农村治理长期围绕土地问题展开,如土地边界问题、灌溉问题、税收问题、生产生活秩序问题等。然而农民土地权利的不断完善,特别是土地流转行为的被许可,使农民有了更多的自由,收入来源不断拓宽,务农 务工成为农民劳动的新模式,农民也因此开始产生了许多土地之外的公共需求,如“就业登记、劳动培训、社会保障”等,这些“由土地流转延伸出来的村务”[21]需求逐渐成为农村治理的重点和实现农村治理现代化的关键,乡村公共物品和服务的供给空间愈益扩大并被农民日益重视,从而促使农村治理内容的存量调整和增量发展。

四是治理方式从指令式转向协商式。土地经营模式的变迁历程是一个土地权利不断向农民回归并愈加清晰和完整的过程。这一过程中伴随着农村主体利益多元化和以往权威模式的式微化—传统的指令式权威已与农民的权利地位不相适应,农民在拥有生产经营自主权和自由流动权的同时需要匹配更加充分的自治权利,即要求以自治主体而不是被管理对象的身份参与到村社公共事务的治理中。因此,政府必须转变治理方式,通过与农村多元主体平等对话、协商方式不断推进农村治理的发展。尽管这一转变的有效实现还存在观念、组织、体制、能力等方面的诸多障碍,但协商的理念和方式无疑已得到国家与社会层面的普遍认同,体现在我国农村治理中已经创造了并被国家大力推广的民主恳谈会、村民议事会等卓有成效的协商民主治理[22]实践形式,而且这些协商民主形式在农村实现有效治理的实践中发挥并仍将发挥越来越重要且不可或缺的作用。

2. 力量整合下的农村治理多元化格局

改革开放以来,党和国家顺应农民在土地承包权、流转土地经营权方面的要求,不断推动农村土地制度改革,从土地所有权和使用权统一逐步发展到“两权”分离(所有权和承包经营权)、“三权”分置(所有权、承包权、经营权),不仅促进了农村生产力的极大解放,而且使农村基本经营制度得到不断完善。土地“后承包时代”,多种形式适度规模经营不仅是农村土地经营的必然要求,而且农村治理仍会延续国家权力逐步撤出、农民自治作用增强的态势,这既与实现国家治理现代化的战略目标相吻合,也与农民渐趋完善的土地权利相匹配。但是,国家权力从农村治理领域的撤出,并不是对农村社会治理的放任。因为农村治理环境转型和变迁事实上造就的农村日益多元化的利益主体———包括农村基层政府、基层群众自治组织,也包括农村市场体系、农村社会组织,还包括作为个体的村民———他们因其权利之间充满分歧、矛盾的利益关系造成的复杂乡村社会———还没有形成完善的、“完全公民权利”的“乡村治理基础”[23],这不仅需要公平和正义制度保障其各自自主行使权利的空间、边界,而且需要有效机制化解其面临的自然、资源和市场危机,更需要国家层面大力营造农村治理现代化所需的现代职业农民成长的环境空间。

事实上,理论研究和各国实践表明,完全放弃国家对经济社会的干预是不可能的,也是不现实的。鉴于中国土地农业的特殊重要性,“后承包时代”的农村治理仍然需要国家通过顶层设计助推农村基层社会治理的发展。当然,在农村基层治理基础发生转型的条件下,在多种形式适度规模经营仍是农村土地经营模式的条件下,农村治理需要随着农民土地权利的进一步细化,在多元主体错综复杂的关系中求得平衡与秩序。这一平衡和秩序体现为,国家在坚持农村土地集体所有、农地农用、保障农民土地权益条件下,应从制度上不断夯实以农民为主体的自治根基,并着力推进党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的“自治、德治、法治”相结合的农村多元化治理格局的构建和完善,这是农村治理现代化转型的必然要求。

六、结语与讨论

中国农村土地经营模式变迁和农村治理转型的历程表明,土地经营模式作为时代和制度的产物,一经形成便深刻影响着农村的生产与生活形态,也形塑着农村的治理生态。而农村治理生态的转型也必然要求土地经营模式变迁与之相适应。

传统租佃模式催生了农村权威自治的农村治理形态。在这种治理形态下,土地作为传统农民生活来源的唯一性,不仅造成了农民因租种其土地而对农村权威极强的依附性、妥协性,也是农村权威———地主阶级借以不断加重剥削农民的依托。当农民无以聊生之时,一旦有外力的引导和作用,便如“星星之火”展燎原之势。这是土改模式这一颠覆性变迁得以成功的根本原因。

土改模式到家庭联产承包模式,再到多种形式适度规模经营模式的变迁表明,农民是土地经营模式变迁的承受者。因此,国家应顺势作出相应调整,将农民的意愿转化为国家经济社会发展的助力。而家庭联产承包模式顺应了这种趋势,尽管这种模式使村民自治面临诸种治理难题,需要在土地供需矛盾中、在传统与现代的碰撞中进行体制性改革。党的十八大以来,党和国家适应农村形势发展,不断推进土地制度改革,进一步推动农村治理向农民主体性的回归。

当然,中国土地经营模式和农村治理转型不仅是农民土地利益诉求日益强劲的结果,更是国家基于其实现现代化发展初衷和整体发展战略、规划与农民需求间磨合协调的产物,虽然每个历史时期影响因素和决定性力量不尽相同,但不难看出,在中国土地经营模式变迁过程中,国家始终表现出较强的建构性———土地归谁所有、如何使用、收益如何分配等方面的制度规定与国家发展战略、政策导向具有直接关系。而土地经营模式的设定作为国家意志的体现,又承载着国家治理的意图和功能。新时代乡村振兴战略不仅符合广大农民建设美好生活的愿望,而且是国家构建现代社会治理格局的固本之策。而实现乡村振兴战略要求国家一方面要将整个农村建设纳入其建设体系之中,使其契合国家经济社会发展的整体战略需求,另一方面要通过不断完善适应农民要求的土地经营模式,建构起与已然转型的农村治理生态相适应的有序治理格局,有效整合农村治理各方主体和力量,进而形成共建、共治、共享的农村治理体系。唯此,才能实现乡村振兴的美好愿景。

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